發布日期：2015-09-17 13:09:46 閱讀次數：2196
一、環境保護產業化的環境法律支撐
1． 環境法律制度是市場經濟條件下環境保護的重要基礎
市場經濟是人類發展歷史上非常重要的一種生產方式，現在似乎已經成為人類文明走向現代化所必然選擇的經濟模式。但是市場經濟有其明顯的缺陷。在市場中，每個經濟主體在進行資源交換的時候總是以追求個體利潤最大化為終極目標的，但是，個體的理性行動最終可能導致的是集體的非理性結果，出現類似哈丁的“公地災難”悲劇。而且在自然資源和環境保護等方面還存在市場失靈現象，解決這些問題的理想對策是建立制約機制，即通過制定法律，規范市場主體的行為。
法律是一種直接規范人類行為的手段。作為社會的強制性行為準則，法律對社會、經濟及文化的發展具有指引、評價、教育、預測和強制的重要作用。法律通過其授權性和義務性規范內容，引導人們選擇發展法律規范所倡導的行為，避免采取或從事法律所反對和禁止的事項。法律的這種規范作用，直接指領著公眾的行為取舍。法律的社會作用則直接或間接地通過對經濟、政治、文化思想等領域發生作用，維護社會、經濟、精神文明等方面的良好秩序。法律的權威性特點使其自產生起就成為治理社會、行為規范的最基礎手段，為社會的經濟活動提供充分的保護，為社會秩序提供了強制維護，使人類的文明得以延續。
環境法律制度當然也具有法律的上述作用。自上世紀60年代以來，各國都加大了環境立法力度，有關環境立法的數量和調控的范圍越來越多和廣，環境法已成為一個獨立的法律部門。其總體目的在于保護改善環境，協調環境與發展關系，實現可持續發展戰略。
2． 環保產業離不開環境法律的規范、引導和保障作用
環保產業是環境保護的技術保障和物質基礎，是適應市場經濟條件下環境保護發展的新興產業，其目的在于解決日益嚴重的環境問題。因此，環保行業從產生起就具有公益性質。環保行業的社會公益性決定了該產業必須依靠政府法律的支持。在環保產業的體制框架中，法律的基礎作用可以促使、引導越來越多的企業進入環保市場。
（1）法律可以創造新的市場
一般認為，法律可以創造新的市場，例如，排污交易制度創設了排污交易市場，廢棄物綜合利用制度創設了廢棄物交易市場，環境影響評價制度、許可證制度培育了環境咨詢服務市場，污染集中治理、環境保護“產業化、市場化、專業化”發展政策直接推動了環保產業市場的發展。可以說環保產業的發展對政府和政策、立法有著極高的依賴性，無論是廢棄物處理、綠色產品、清潔技術、還是環境服務業都離不開政府的政策和法律支持。這也是為什么環保產業常常在環境立法發達的國家發展水平較高的原因，因為在這些國家中，至少是迫于法律的壓力或政策的刺激，使企業對環境保護總體價值和經濟價值有著比較全面的認識，認識到擁有環境友好產品，就是取得了重要而有利的競爭地位，環保產業也就有著非常強的發展動力。所以，環境保護方面的法律創造的良好氛圍，引領、保障了環保產業的健康發展。
（2）環境法律制度在環保產業的發展中具有引導和保障作用。
強大的經濟實力和先進的技術對支持環境保護事業而言非常重要，但是經濟實力和先進技術本身并不一定會對環境保護的產生積極貢獻，有時甚至可能所起的作用正好相反，只有在健全的環境法律制度的指引下，環境保護的這個重要支持因素才可能發揮良性作用，因為只有在環境法律制度的約束和引領下，有利于環保產業健康發展的環境才可能出現。政府部門通過法律制度調控手段，能夠培育、擴大環保市場，鼓勵、引導越來越多的多種所有制企業進入環保產業領域中來，進行環境保護的投資、服務和經營活動。
環保產業是一個政策引導型產業，政策和法規及其執行情況對環保產業的發展起著決定性作用。例如，有關環保技術和產品的推廣使用對政策和法律就有著很大的依賴性。由于環保技術要增加一定的投資，因此即使是在工業發達國家，這種技術的采用常常也是通過制訂嚴格的環保排放標準實現的，也由于強化了對超標的懲罰措施而使企業逐步發展到自覺地使用環保技術。法律制度的規范作用有利于加強環保市場的監督管理。任何一個產業發展，離不開市場的發育和完善，任何市場又都需要在良好的法制環境下運作。目前，我國環保產業市場還沒有發育成熟，尚未形成統一開放、規范有序、平等競爭的環保市場環境，在一些地方和部門還存在著嚴重的地方保護、行業壟斷行為、假冒環保產品的現象，阻礙了環保產業的健康發展。這就要求政府部門通過立法和政策，逐步建立起環保產品、環保工程、環保設施運營、環保咨詢服務等監督管理制度，監督、規范環保產業市場，為環保產業健康發展營造良好的市場環境。
二、國內外環保產業法律制度現狀
1．國外有關環保產業方面的法律制度現狀
國外（主要指歐美日等發達國家，因為他們的環保產業比較發達，有關法律制度也較成熟）環保產業的立法主要是關于廢棄物（污水）處理、回收利用，環境標志，環境稅費和投資等方面的規定。主要的法律制度包括：
（1）源削減制度。源削減是從源頭減少污染的簡稱，是與“末端控制”相對的污染預防制度，有國家稱其為“廢物減量化或最少化”，也有的國家將其納入“清潔生產”范疇。美國1990年10月美國國會通過了從源頭防止污染源的排放、實施預防技術（清潔生產）的《污染預防法》，該法宣布源削減政策和源削減方面的鼓勵和限制性措施，授權美國國家環保局設立年度獎金項目以獎勵實施源削減成績顯著的公司或富有創新性的源削減項目。這是美國首次通過立法來肯定以預防污染取代長期采用的未端治理為主的污染控制政策，其目的就是要把減少和防止污染源的排放作為全美環境政策的核心。1991年2月美國環保局（NEPA）發布了《污染預防戰略》，其后，聯邦和州政府相繼制定了大量有關源削減的法律、行政規章和地方法規，源削減制度在美國逐漸發展完善起來。日本1993年制定的《環境基本法》明確規定將對環境的負荷減少到最低限度。歐共體理事會1996年9月通過了將源削減具體化的《污染綜合防止指令》，該指令第一條規定，必須采取旨在預防或減少各種裝置向空氣、水和土地排放污染物的措施。第9條規定，許可證必須包括采取最佳可得技術（BAT）、有效利用能源條款，包括不引起嚴重污染、避免或盡量減少廢物產生、采取預防事故的措施。源削減制度的確立，使環境法領域又圍繞其出現了一些新的制度，如環境標志制度、黑名單制度、環境審計制度等。
（2）環境標志制度。所謂“環境標志制度”，或稱綠色標志制度、生態標志制度，是指政府、國際組織、或非政府組織按照一定標準和程序在其認定的環境友好產品，即在生產、使用等過程都不會對環境產生負擔的產品上加蓋特定標記的規則。自從德國1978年率先采用藍天使制度以來，已有數十個國家實行了環境標志制度。日本有“生態標志（Eco-mark）制度”、法國有“NF環境”、加拿大實施了“環境選擇方案”（ECP）、澳大利亞推行“環境選擇制度”。 為了推動包裝廢棄物的回收再生和重復使用，歐洲設計了一組包裝回收象征性標記，供包裝商將其標示在包裝主要面。這些標志包括：可以重復周轉再用的包裝標記、可以回收再生（再循環）的包裝標記、使用再生材料超過50％的包裝的標記以及綠點標記（GreenDot）等。環境標志制度已經成為國際貿易中越來越有影響的一項制度，對環保產業的發展有著重要的導向作用。
（3）黑名單制度。“黑名單”制度，是指為保護環境、控制污染而實行的嚴格禁止或限制消耗資源多、污染重的落后產品、工藝、技術和項目的法律制度，這是一種通過限制規定間接鼓勵環保產業的制度。在這一制度上歐盟國家走在前列。在產品方面，除愛爾蘭外，其他所有歐盟成員國都參加了《關于在洗滌和凈洗產品中限制使用某些洗滌劑的歐洲協定》，多數國家都有相應的國內立法保證該協定的貫徹執行，一般都禁止銷售生物可降解性少于80%的陰離子洗滌劑。在工業方面，以比利時為代表的一些歐盟國家嚴格限制制糖廠、鋼鐵廠、造紙廠、乳品廠和金屬加工廠等工業企業向地表或地下排放廢水和廢液。法國和德國則對危險、有害或不衛生的工商業建筑物的坐落地點進行嚴格控制。在工藝方面，為減少水受事故性污染的危險，除法國和意大利外，所有成員國都有關于管理貯存槽中存放的污染物的法律或其他形式的控制。
（4）環境稅費制度。環境稅費制度包含環境稅和環境費兩方面的內容。環境稅指國家為保護環境資源而憑借其主權對特定對象征收或進行減免的稅種。環境費是指根據“污染者負擔”原則和環境資源有償使用原則，由國家這一所有者授權的代表機構向開發、利用環境資源的單位或個人依照其開發、利用量以及供求關系所收取的相當于其全部或部分價值的貨幣補償。它總體上分為向環境中排放污染物、利用環境納污能力的排污收費和開發、利用自然資源的資源補償費兩種。環境稅費的目的主要有兩個：激勵作用和籌集資金。據OECD1994年完成的一項研究報告顯示，世界上許多國家都實行了環境稅費制度，征收范圍涉及空氣污染、飛機噪聲、土壤保護、固體廢物、污水排放等。日本1993年《環境基本法》第22條規定了環境稅、賦課金等為實施環境保全的經濟性誘導措施的調查和研究。根據《防止公害事業費企業主負擔法》規定，已經或將要在某地從事事業活動、并確實已成為該領域內水污染防治事業所防止的水污染的原因的事業者，應當全部或部分承擔國家或地方團體為防治其事業活動所造成的水污染而從事的活動或修建的設施所支出的費用。1997年歐盟專門制定了《關于利用綠色稅和費的報告》，以闡明在內部市場引入各種不同形式的環境稅的法律范圍和框架。OECD各成員國普遍實行燃料差別稅政策，對含鉛汽油征收環境消費稅，如瑞典對汽油實行差別稅，使1993年含鉛汽油稅率比無鉛汽油高0.51瑞典克郎/公升；美國《環境對應、補償及責任法》即超級基金法通過對化學工業的專項稅收設立了一筆巨額基金，用于污染地點的調查和清理行動；美國、日本、德國、挪威、荷蘭等國都有排污收費的規定，如凡向水體排放污染物的單位或個人，要根據其排放污染物的種類、數量、濃度、危害性等繳納排污費，超標排污屬違法行為，除加倍收費外，還要給予罰款、吊銷排污許可證等行政處罰。加倍收費的數額根據超標情況以及污染物危害大小等因素，在收費標準中作出規定；行政處罰決定則由環保機關依法作出。對于嚴重超標違法者，各國一般予以重罰，如美國1987年修正后的《聯邦水污染控制法》規定對超標違法者最高可處以250萬美元的行政罰款。
（5）政府財政補助制度。政府財政補助制度即政府補助污染控制者部分或全部污染控制費用的制度。例如，歐共體關于處置廢油的75/439指令第14條就規定，（國家）對作出服務的從事收集和處置廢油的企業可以給予補償。實踐中，財政補助的具體形式主要包括：
①在研制污染防治技術或設備、或修建污染防治設施時，政府以實物或現金方式給予資助。如日本《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都分別規定：對企業修建煙塵、污水處理設施，提供必要的資金和技術幫助；美國《聯邦水污染控制法》規定：“凡修建經環保局長批準的污水處理工程，可自聯邦政府得到相當于總投資額75%的聯邦補助金”；德國也規定，業主自己修建污水凈化裝置，經批準可得到政府的援助資金，資助額一般為建設費用的20—50%。
②政府以優惠利率向企業或個人發放污染防治貸款。日本使用長期低息貸款的數量非常大，利率比市場利率底1-2%，償還期限一般為十年。這些貸款的絕大部分是提供給中小企業用于公海防治設施。
國外的這些環境法律制度，在保護環境，促進環保產業方面起了重要的作用。這些法律制度，有些已經被我國吸收借鑒過來了。
2．我國發展環保產業的環境法律制度
我國環境保護基本法《環境保護法》從總體規定了若干有利于環保產業發展的法律原則和制度，如環境保護同經濟建設、社會發展相協調原則、獎勵綜合利用原則、“三同時”制度、環境影響評價制度、征收排污費制度、環境標準制度。在環境保護單行法和其他部門法中，對不同環境因子的保護進一步或更全面的規定了涉及環保產業的內容，如《大氣污染防治法》規定了淘汰落后生產工藝和設備制度，該法第15條要求企業優先采用能源利用率高、污染物排放量少的清潔生產工藝；《水污染防治法》提出了結合企業技術改造防治水污染、排污與超標排污“雙收費”、重點污染物排放總量控制、集中處理城市污水、淘汰落后生產工藝 和設備等制度；特別是1996年4月施行的《固體廢物污染防治法》提出了減量化、資源化和無害化的原則，鼓勵清潔生產，規定了限期淘汰落后生產工藝、設備、國家危險廢物名錄、行政代處置(履行)制度，對環保產業中包括環保設備、環保技術和廢物處理市場等方面產生了重要的推動作用。目前我國還正在抓緊制訂直接與環保產業相關的《清潔生產法》。為了配合環境基本法和單行法，我國還制訂有與環保產業行政規章和環境標準，如《環境工程設計證書管理辦法》、《環境污染防治工程專項設計資格證書評審辦法》、《環境保護最佳實用技術推廣管理辦法》、《環境保護產品認定管理暫行辦法》、《環保標志產品認證管理辦法》等。除了這些和法律法規以外，我國還在其他部門法中包含有保護環境資源、促進環保產業的規定，1997年修訂的《中華人民共和國刑法》為“破壞環境資源保護罪”設立了專節，各種經濟法規中，如《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》等能源法對發展清潔能源技術、節能技術、提高能源利用效率和經濟效益，保護環境都有專門的規定。
我國的環境管理法律制度的核心目的是采取防范措施和加強環境管理，力求不產生或少產生對環境的污染和破壞。主要內容包括：環境規劃制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、環境標志制度、環境標準制度、環境許可證制度、污染物總量控制制度、環境認證制度、限期治理制度、污染集中控制制度、廢物代處置制度、排污申報登記制度、限期淘汰制度。
三、健全環保產業法律制度體系思路
1．健全環保產業法律制度體系的現實背景
隨著中國加入世貿，經濟全球化也對我國經濟發展產生越來越大的影響。一方面，目前諸多國際貿易法律都補充或強化了各種專門的環保條款，國際社會、國際組織和聯合國有關機構都已制定了范圍廣泛的國際環境公約和法規規定，其中我國政府已參加了近30個國際公約。這就要求我國抓緊落實國際環境公約的國內立法，執行環境標準，承擔保護全球環境的義務和職責。另一方面，在貿易自由化過程中，環境標準與法律關系到國際貿易中的市場準入和出口產品的競爭力，標準和法律是技術貿易壁壘中的一個基礎性問題。由于發達國家擁有先進的環境技術、嚴格的環境法律制度和標準，常常以保護資源和環境為理由，提高其國內市場產品的環境標準，對進口產品設置形形色色的“綠色壁壘”。根據世貿的國民待遇原則，我國產品如果按現有國內標準執行，就存在很大的隱患，即寬松的標準會使我國的商品難于進入國際市場，卻反而會使國外對人有害的產品、甚至是污染向我國轉移，這將十分不利于中國的經濟發展。另外，加入WTO后，我國對外開放將步入新的階段，環保市場，特別是環保產品市場、環境服務市場和投融資市場將全面對外開放，涉外環境投資、技術轉讓和貿易服務將明顯增多，這就要求加強環境法律制度建設，為對外開放創造良好法律制度環境，既引進國外先進技術成果又防止污染轉嫁。面對挑戰和機遇，我國環境保護必須迅速地與國際接軌，抓緊建立健全環境法律制度體系，推動我國環境保護事業。
2．健全環保產業法律制度體系若干建議
（1）加強立法規劃性，創造條件制定環保產業綜合法規
在構建環保產業環境法律體系中，最基礎的是科學地制定指導環保產業發展的綜合性法律制度。環保產業結構非常松散性，包括多個行業，涉及多個部門，因此有關的法律政策一般很零散，統一協調性較差。應當加強環保產業立法的系統性和規劃性研究，按照可持續發展原則協調不同法規、政策之間有關環境保護、環保產業的關系。較現實的解決方法是制定發展環保產業的綜合性和指導性法律—“中國環保產業管理條例”，統一環保產業方面的基本含義和范圍，確立發展環保產業的目標、方略和政策制度，規定政府在發展環保產業上的責任，明確環保企業享有的權利和承擔的義務。使今后有關環保產業的法律制度能夠保持統一協調性、系統性和可預測性。
（2）環保產業法制建設應遵循的原則
任何法律制度的制定都是根據法律制度的目的和特點要求，遵循著一定的原則。環境法律制度是為了保護、改善環境質量，保障人體健康，促進社會發展進步，環境法律制度反映了人與環境，環境與發展的關系。在制定環境法律制度包括有關環保產業的規范時，首先當然應當遵循一般法律制度和環境法律制度的制定原則，如符合社會、經濟、生態和科學原則、可持續發展原則等，其次，也要注意我國發展環保產業對立法需要的現實情況，按照產業特點確立遵循原則。以下是制定環保產業法律制度時應當特別注意的原則。
①符合市場經濟規律和市場機制原則
市場經濟條件下，有效立法和政策應當充分注意市場經濟規律，促進發揮市場的良性作用。所以，環保產業法律制度應符合市場經濟規律和市場機制，按照“誰污染誰付費，誰投資誰受益”原則，制定調控環保產業的法律制度和經濟政策，明確環保企業的權利利益，采用鼓勵和限制方式，使市場對生產、消費施加有利于環境保護的影響。例如，對污染、高耗能、效率低下的企業、產品、設備，規定限期淘汰，按照排污費用高于污染處理成本原則建立排污收費支持政策征收稅費，將環境成本內部化，使能耗高、資源浪費大、污染嚴重的企業和產品生產成本提高；對綠色企業、綠色產品，給予稅費優惠、財政補貼等政策，降低其生產成本和銷售價格，這樣就可以利用市場“看不見的手”，推動環保產業發展。
②公眾參與原則
廣大公眾包括企業的參與是環境保護社會公益性的需要，同時也是環境法制建設的重要保證，立法和政策制定的科學性與法律制度實施的可行性，一般都離不開公眾群體的廣泛全面參與。這項原則的含義是指在法規、政策制定和實施過程中貫徹公眾參與原則，即在制訂法規、政策規劃和框架時，針對性征集特別是有關企業的建議，建立法律制度實施情況的反饋系統，收集企業和公民對生效法律的意見，以利今后修正。
（3）環境法律制度創新
制度是人為設定的社會游戲規則，社會的演進將影響制度的存在環境，由此會導致制度的變遷。在我國現今社會主義市場經濟體制下，環境保護的市場化發展成為必然，相應地，國家原有環境法律制度也要進行調整，并制定新的符合新形勢的制度，建立新的環境法律制度體系。環境法律制度創新中，可以采取一些順應時代要求的環保產業法律制度。
①強制回收制度
為了保護環境，有效發展經濟，我國法律已經規定對機動車、消耗臭氧層物質等設備、產品實行強制淘汰制度。但是這項制度在實行中存在缺陷，由于回收管理機制不完善，有些應當報廢的設備又被使用者或回收單位轉移到鄉村等經濟落后地區，對受讓地環境資源造成新的破壞。在我國經濟水平發達地區，環境管理工作較為成熟，環境立法和標準也相對較高，為了防止發生污染轉嫁現象，應當規定強制回收制度。該制度包含兩層含義：一是強制規定報廢設備、產品必須提供給專業廢棄物處理單位處置，淘汰物業主和廢物處理者都要到管理部門，如環保部門登記備案，政府有關機構同時對專門處理單位加強監管，保證廢棄物的資源化、無害化處理；一是規定對部分易于操作的廢舊生活物品，如電池、含氟冰箱實行生產者和銷售者負責集中回收，再交由專門處理單位處置。強制回收制度的建立，一方面可以保證強制淘汰制度的執行，防止報廢、廢舊設備和產品造成新的污染，另一方面又能夠解決專業廢棄物處理單位的原料來源，支持環保產業發展。
②代處置制度
社會主義市場經濟條件下，“三同時”、限期治理等原有環境管理制度存在一定的局限性，“三同時”制度要求各排污單位都要建立使用各自的污染治理設施。限期治理制度，也是從當時點源治理需要出發的，未考慮環境保護產業化、市場化、社會化、專業化發展形勢下，污染單位能夠利用外部專業的環保設施處置污染的情況。事實上，我國《固體廢棄物防治法》已經規定了危險廢物行政代處置制度。既然國家已經確立了環境保護的市場化發展方向，在環保產業立法上可以擴大代處置制度適用范圍，規定排污企業可以與按照市場化模式運營的專業污染處理單位簽訂協議，委托專業單位治理產生的污染，委托方支付污染處置費。環保部門則負責監督管理并提供必要服務。
③財政補助制度
在對鼓勵環保產業發展的經濟政策中，稅收優惠和政府財政補助是最主要的。但是稅收涉及面廣，影響大，不方便作為目前發展環保產業的主要經濟政策選擇，當前應當選擇財政補助方式。政府對扶持產業進行財政補助是非常有效的經濟激勵手段，很多發達國家都采用了這種方式支持環保產業發展。國家可以通過設立環保產業發展基金，重點補助兩個領域環保產業活動：外向型環保產品、環保設備環境認證和高新環保技術國有化。政府通過這種經濟手段引導、提升環保產業發展水平，迎接加入世貿給我國環保產業帶來的挑戰和機遇。
制定促進環保產業市場發展的法規和政策，建立健全符合市場經濟和可持續發展新形勢的環保產業的法律制度體系并強化實施措施，將對形成、規范環保市場，發展我國環保產業提供基礎的保證。
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