發(fā)布日期：2022-03-24 15:24:52 閱讀次數(shù)：2502
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境APP 2022-03-14
作者：中環(huán)報(bào)記者張聰江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局日前印發(fā)《南通市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件適用懲罰性賠償?shù)囊庖?jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），就全市生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償試點(diǎn)工作作出部署。據(jù)悉，這是全國(guó)范圍內(nèi)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域首次就生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償出臺(tái)具體工作規(guī)定。
率先出臺(tái)的《意見(jiàn)》對(duì)哪些內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，有何創(chuàng)新，南通市生態(tài)環(huán)境局法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)處負(fù)責(zé)人趙建峰就此接受了記者的采訪。
去年簽訂賠償協(xié)議380余份，有條件、有基礎(chǔ)就懲罰性賠償開(kāi)展探索實(shí)踐
自2021年1月1日起施行的《民法典》第1232條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。”然而，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償工作究竟如何開(kāi)展，除了《民法典》的原則性規(guī)定外，當(dāng)前還沒(méi)有具體的指導(dǎo)性規(guī)定。
作為生態(tài)損害賠償工作的牽頭單位，生態(tài)環(huán)境部門亟須在這一領(lǐng)域進(jìn)行探索和取得突破。為及時(shí)推進(jìn)相關(guān)工作落地，國(guó)家層面將生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償作為試點(diǎn)改革事項(xiàng)，明確由江蘇牽頭開(kāi)展。根據(jù)江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳的明確部署，南通市負(fù)責(zé)承擔(dān)懲罰性賠償試點(diǎn)改革任務(wù)。
自2017年10月啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作以來(lái)，南通市生態(tài)環(huán)境局積極探索、先行先試，辦理了一批具有較大影響的生態(tài)損害賠償案件，在細(xì)化生態(tài)損害賠償范圍、擴(kuò)大賠償實(shí)施主體、創(chuàng)新?lián)p害評(píng)估方法、拓展修復(fù)執(zhí)行方式、完善資金管理辦法等方面形成一批可復(fù)制、可借鑒的做法。
截至2021年底，全市累計(jì)簽訂損害賠償協(xié)議500余份，其中2021年簽訂賠償協(xié)議380余份，在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中已經(jīng)初步積累了豐富的案例實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有條件、有基礎(chǔ)就生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償開(kāi)展探索實(shí)踐。
趙建峰介紹，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，目前主要是通過(guò)磋商等方式進(jìn)行開(kāi)展。從這個(gè)角度看，生態(tài)環(huán)境部門雖然是行政機(jī)關(guān)，但本質(zhì)上是代表國(guó)家行使民事追償權(quán)，也就是說(shuō)在生態(tài)環(huán)境損害賠償，特別是生態(tài)環(huán)境損害磋商工作中，是作為一個(gè)民事主體而存在。“法無(wú)禁止即可為”，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，生態(tài)環(huán)境部門可以開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)踐探索，切實(shí)為未來(lái)國(guó)家層面的制度完善貢獻(xiàn)基層力量。
明確了“應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償”和“可以適用懲罰性賠償”的具體情形
《意見(jiàn)》共四章13條，主要包括總則、適用范圍、賠償要求、附則等相關(guān)內(nèi)容。
記者了解到，為了準(zhǔn)確開(kāi)展懲罰性賠償工作，《意見(jiàn)》結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，在對(duì)“故意”“嚴(yán)重后果”等作出界定的同時(shí)，明確了“應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償”的6類情形和“可以適用懲罰性賠償”的3類情形，如將“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注，篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者以不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式，違法排放污染物的”直接界定為“應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償”。
“《意見(jiàn)》注重懲罰性賠償判斷標(biāo)準(zhǔn)與具體適用情形的結(jié)合，有利于方便基層工作人員開(kāi)展案例實(shí)踐。”趙建峰介紹，懲罰性賠償磋商必須基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查事實(shí)和證據(jù)，因此《意見(jiàn)》第5條明確了執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)調(diào)查收集的證據(jù)內(nèi)容，第6—8條對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了闡述，以便執(zhí)法人員更好地貫徹執(zhí)行。
此外，從理論可行性的角度，《意見(jiàn)》規(guī)定，懲罰性賠償金額的確定應(yīng)當(dāng)綜合考慮侵權(quán)人的惡意程度、侵權(quán)后果的嚴(yán)重程度、侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所獲得的利益、侵權(quán)人所采取的修復(fù)措施及其效果等因素。
從實(shí)踐可操作性的角度，為了確保生態(tài)環(huán)境損害賠償落實(shí)到位，《意見(jiàn)》對(duì)屬于“應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償”“可以適用懲罰性賠償”兩種情形分別作出不同的系數(shù)規(guī)定，同時(shí)將“侵權(quán)人經(jīng)濟(jì)承受能力”作為考慮因素。
趙建峰介紹，特別是對(duì)于涉刑事案件，考慮到一般實(shí)際賠償金額較大，且屬于“應(yīng)當(dāng)賠償”的范圍內(nèi)，因此《意見(jiàn)》確定的應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償?shù)钠瘘c(diǎn)并沒(méi)有定太高，最低系數(shù)定為1.05。
“在具體內(nèi)容規(guī)定上，《意見(jiàn)》注重吸納《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返南嚓P(guān)規(guī)定，注重適用情形的融合銜接，確保權(quán)威性和有效性。同時(shí)，《意見(jiàn)》對(duì)懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件、適用條件和調(diào)查取證等方面都作出明確規(guī)定，并在第11條規(guī)定，無(wú)法達(dá)成磋商一致意見(jiàn)的，可以向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性磋商與訴訟的有效銜接。”趙建峰說(shuō)。
就具體懲罰性賠償金額的范圍和核定作出明確規(guī)定，確保基層便于落實(shí)
“作為基層生態(tài)環(huán)境部門具體辦理生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)囊粋€(gè)指導(dǎo)性文件，《意見(jiàn)》在很多內(nèi)容上還是體現(xiàn)了自身的特色。”上述工作人員介紹。
目前，《民法典》等法律法規(guī)對(duì)具體什么是“生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償”并沒(méi)有明確的界定。趙建峰認(rèn)為，作為基層生態(tài)環(huán)境部門，部署開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償工作，首先要讓基層工作人員以及行政相對(duì)人（也就是生態(tài)環(huán)境損害中的侵權(quán)人）明確這是一個(gè)什么概念、具體是什么含義，因此《意見(jiàn)》結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定及學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，就生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償作出了初步界定。
在“違反法律法規(guī)”的判斷上，將環(huán)境管理中的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、排污許可證、生態(tài)環(huán)境部門針對(duì)侵權(quán)人的書面環(huán)境管理文件等相關(guān)材料”作為判斷行為人主觀故意的認(rèn)定依據(jù)，進(jìn)一步提高了《意見(jiàn)》的針對(duì)性和適用性。
“《意見(jiàn)》的創(chuàng)新還體現(xiàn)在就具體懲罰性賠償金額的范圍和核定作出了明確規(guī)定。”趙建峰介紹。
一方面，《意見(jiàn)》確定的懲罰性賠償金額與已有規(guī)定并不完全一致。司法解釋明確“懲罰性賠償金數(shù)額的確定，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額作為計(jì)算基數(shù)。”而根據(jù)《民法典》1235條的規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”等本身也屬于生態(tài)環(huán)境損害的范疇。因此，《意見(jiàn)》結(jié)合《民法典》的規(guī)定，將前述內(nèi)容仍然列在懲罰性賠償范圍內(nèi)。
另一方面，為了確保基層便于落實(shí)，《意見(jiàn)》明確，實(shí)際生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)或者生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家出具的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告或意見(jiàn)予以確定。
值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》綜合考慮侵權(quán)人的惡意程度、經(jīng)濟(jì)承受能力、環(huán)境損害后果等因素，制定設(shè)計(jì)了《南通市生態(tài)環(huán)境局懲罰性賠償裁量計(jì)算表》，確定了“企業(yè)規(guī)模、違法責(zé)任人專業(yè)背景、超標(biāo)污染物數(shù)目、污染物超標(biāo)狀況、污染物排放量、污染持續(xù)時(shí)間、社會(huì)影響、污染區(qū)域”等8大類25個(gè)具體裁量標(biāo)準(zhǔn)，明確了每一個(gè)裁量標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算系數(shù)，將“應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償”的賠償金額確定在實(shí)際損害數(shù)額1.05倍至2倍之間，將“可以適用懲罰性賠償”的金額確定在實(shí)際損害數(shù)額在1.05倍至1.5倍之間，切實(shí)提升基層開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的操作性。
編輯：李賢義
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